SAGSRESUMÉ

1. Om rammerne for undersøgelsen

Den 7. april 1990, omkring klokken 02, blev der påsat to brande ombord på færgen M/V Scandinavian Star. Ildspåsættelserne kostede 159 personer livet. Ved kommissorium af 12. maj 2021 blev der nedsat en taskforce med det formål at 1) undersøge reder-, ejer- og forsikringsforhold vedrørende færgen Scandinavian Star, med henblik på at vurdere, om ildspåsættelsen kunne være økonomisk motiveret (kommissorium 1). Den 1. september 2023 blev taskforcen bedt om yderligere at 2) foretage en forundersøgelse for at vurdere, om der kunne foretages nye relevante undersøgelsesskridt vedr. et hydraulikolierør, samt 3) undersøge forskellige forhold vedrørende Søfartsstyrelsens rolle i sagen (kommissorium 2).

Taskforcen er en selvstændig uafhængig forvaltningsmyndighed, som blev nedsat af justitsministeren efter en politisk aftale mellem Folketingets partier. Det betyder, at ingen udenforstående, herunder ingen offentlige myndigheder, har kunnet påvirke indholdet af vores undersøgelser. Vi har været i konstruktiv dialog med den følgegruppe, Folketinget nedsatte, og både Folketingets følgegruppe, Justitsministeriet og Udenrigsministeriet har assisteret os med forskellige praktiske og administrative opgaver. Men de har ikke haft indflydelse på vores arbejdsproces eller konklusioner.

Taskforcen har arbejdet på ’ulovfæstet grundlag’ og efter et frivillighedsprincip. Vi har ikke haft mulighed for at tvinge nogen til at tale med os, og vi har ikkekunnet foretage politimæssige ’efterforskningsskridt’. Offentlige myndigheder har haft pligt til at udlevere materiale til os, i det omfang der følger af forvaltningsloven regler. Al anden medvirken til vores undersøgelse er sket på frivilligt grundlag. Grundet sagens særlige natur findes frivillighedsprincippet overordnet at have været en fordel for taskforcens opgaveløsning.

2. Undersøgelser og konklusioner i taskforcen kommissorium 1

2.1. Om bekymringerne for forsikringssvig

Taskforcens kommissorium 1 vedrører bekymringen for, om ildspåsættelserne ombord på færgen var økonomisk motiverede, fordi nogen ønskede at bringe færgens kaskoforsikring til udbetaling. Bekymringen skyldtes forskellige forhold. For det første var Scandinavian Star blevet solgt en uge inden branden, og der var stadig noget af papirarbejdet efter overdragelsen, der ikke var faldet på plads. Det betød, at sælgeren, selskabet SeaEscape Cruises Ltd, stadig formelt var registreret som ejer af færgen i Bahamas’ skibsregister. Det skyldtes bl.a., at køberen, K/S Scandinavian Star, havde hast med at få færgen i drift. Et hastværk, der var begrundet i både driftsmæssige og skattemæssige forhold. Endelig var salget af færgen fra SeaEscape Cruises Ltd til K/S Scandinavian Star sket ved en dobbelttransaktion, hvor sælgeren benyttede en købsoption på færgen, for umiddelbart efter at videresælge denne til køberen. Derfor fremstod det, som om færgen var steget USD 11,4 mio. på 20 minutter sidst på eftermiddagen den 6. april 1990. Branden blev påsat ca. 8 timer senere.

2.2. Undersøgelsernes basis

For at afdække dette har taskforcen undersøgt transaktionerne og fastlagt de økonomiske interesser hos sælgeren, SeaEscape Cruises Ltd, og køberen, K/S Scandinavian Star, der var knyttet til handlen af færgen, og vi har undersøgt og vurderet de økonomiske interesser, disse parter havde i forsikringsopgøret efter branden. Derudover har vi foretaget markedsmæssige og økonomiske undersøgelser af, om der var indikationer på, at færgen var overprissat i salgstransaktionen.

De aftaler, der blev indgået mellem parterne, er shippingtransaktioner, og de har de særlige/specielle kendetegn, som sådanne transaktioner har. Selskabskonstruktionerne og den interne ansvarsfordeling var på købersiden indrettet med profitmaksimering for øje, og det ser ud til, at det nogle gange skete på baggrund af et bevidst valg om at stifte selskaber i lande, der tillod, at det reelle ejerskab bag selskabet ikke blev oplyst. Det førte til nogle svært gennemskuelige transaktionsmønstre.

Vi har baseret vores undersøgelser på de dokumenter og den korrespondance, der stadig findes, forklaringer og interviews fra personer, der var involveret i transaktionen, registreringer i offentlige registre samt forskelligt regnskabsmateriale. Der har været et omfattende materiale til rådighed, og det har været muligt at finde nyt væsentligt materiale, som ikke har været en del af sagen før.

2.2. Konklusioner, kommissorium 1, ejer-, reder- og forsikringsforhold

Salgstransaktionen

Købsaftalen vedrørende Scandinavian Star blev indgået den 23. januar 1990 efter ret kortvarige forhandlinger. Den blev indgået på den standardkontrakt, der normalt blev brugt i branchen. Der var to aspekter ved transaktion, der var atypiske. For det første skulle sælgeren låne køberen købesummen, der derefter skulle betales tilbage til sælgeren over en 6-årig periode med en rente på 11 % p.a. Normalt ville man optage lånet i et penge- eller skibskreditinstitut. Derudover var transaktionen præget af, at der i første omgang skete forsinkelse med betalingen af det aftalte depositum samt af, at der var et stort hastværk i forskellige sammenhænge. Dette medførte flere efterfølgende genforhandlinger. Hastværket havde i sidste ende også en del af skylden for, at færgen ikke var i den sikkerhedsmæssige stand, den skulle være, for at sejle med passagerer. Trods det ses, at alle forhold ved selve transaktionen lader sig forklare ved parternes økonomiske og juridiske incitament til færgehandlen. Der er intet, som indikerer, at transaktionen ikke var markedsmæssig, eller at den skulle tjene andre end legitime kommercielle formål.

Derudover kan det endegyldigt fastslås, at ejerskabet til Scandinavian Star blev overdraget fra sælgeren, SeaEscape Cruises Ltd, til køberen, K/S Scandinavian Star, den 30. marts klokken 18:20 dansk tid.

Rederistrukturen

Vi har undersøgt rederistrukturen bag K/S Scandinavian Star. K/S’et var kontrolleret af Henrik Johansen og var en del af hans koncern. Henrik Johansen oplyste efter branden, at han var ejer af færgen. Han afgav også en række andre oplysninger om ejerforholdene i sin koncern. Kendetegnende for Henrik Johansens koncern var, at selvom han benyttede en kompliceret selskabsstruktur, var alle selskaberne i sidste ende kontrolleret af ham.

Vi har undersøgt selskabsstrukturerne og indhentet nye selskabsoplysninger i Danmark og udlandet. Vi kan ikke se, at der var andre ejer- eller rederinteresser i selskabsstrukturen bag Scandinavian Star end sådanne, der i sidste ende var kontrolleret af Henrik Johansen.

Færgens pris på USD 21,7 mio.

Vi har analyseret både de økonomiske og de juridiske aspekter, der normalt kan give indikation på prisfastsættelsen af en færge. Herunder har vi bl.a. foretaget en sammenligning af prisen på Scandinavian Star med prisen på andre sammenlignelige færger, der skiftede ejer i det nordeuropæiske marked på omtrent samme tidspunkt, eller som på anden måde har kunnet værdiansættes. Der er ingen af de aspekter, vi har undersøgt, der viser afvigelse fra, hvad man ville forvente af en markedsmæssig transaktion. Vi vil her fremhæve salget af Scandinavian Stars søsterskib Bolero i december 1990. Kahytssektionen og bildækkene var i bedre stand på Bolero end på Scandinavian Star, og Boleros salgspris senere samme år var på den baggrund USD 37 mio.

Alt hvad vi har undersøgt, tyder på, at den aftalte købspris på USD 21,7 mio. var markedsprisen for en færge af Scandinavian Stars stand og type i Nordeuropa i første kvartal 1990. Et eventuelt økonomisk motiv bag branden kan således ikke begrundes i, at prisen skulle være skruet kunstigt op.

Kaskoforsikringen

I tillæg til vores undersøgelser af prisudviklingen på færgemarkedet har vi set på udviklingen i de kaskosummer, Scandinavian Star var forsikret for i perioden 1987-1991. Som indikeret ovenfor har bekymringen været, at disse kaskosummer også blev markant forhøjet i løbet af eftermiddagen, fredag den 30. marts 1990, da færgen blev overdraget fra SeaEscape Cruises Ltd til K/S Scandinavian Star.

Dette er ikke tilfældet. Kaskosummerne blev i årene inden branden langsomt øget dels i takt med den forbedrede prisudvikling i færgemarkedet, som skete i den omhandlede periode, og dels som følge af værdistigninger, der skyldtes reparationer og renoveringer af færgen.

Vi har tillige undersøgt sælgers og købers økonomiske interesser i, at færgen var i drift, sammenholdt med, hvordan deres økonomiske position ville være, hvis kaskoforsikringen kom til udbetaling.

Det kan på den baggrund konstateres, at ildspåsættelserne den 7. april 1990 ikke med sandsynlighed kunne være motiveret af at bringe Scandinavian Stars kaskoforsikring til udbetaling. Både de indgåede forsikringsaftaler, kaskoforsikringssummerne, kaskoforliget, alternative handlemuligheder samt sælgers og købers økonomiske interesse i, at færgen var i fortsat drift, taler imod et sådant motiv.

Øvrige undersøgelsestemaer

Taskforcen har under sit kommissorium 1 undersøgt en lang række øvrige temaer, herunder omstændighederne omkring tegningen og udbetalingen af Scandinavian Stars ansvarsforsikring, påstande og teorier om forskellige former for sabotage af brandslukningsoperationen samt forskellige påstande om incitamentsbetalinger.

2.3. Konklusion, taskforcens kommissorium 1

Der er ingen af de forhold, vi har undersøgt under vores kommissorium 1, der giver anledning til yderligere politimæssige undersøgelser.

3. Undersøgelser og konklusioner i taskforcens kommissorium 2

3.1. Forundersøgelse vedrørende et hydraulikolierør

Ved branden ombord på Scandinavian Star blev der konstateret to arnesteder; dvs. steder, hvor det efter brandtekniske undersøgelser kunne konstateres, at der var lagt an til at tænde ild. Færgen brændte dog i mange timer, og brande på steder, man troede var håndteret, sprang i ild igen.

I eftertiden er der opstået den bekymring, at en eller flere af de efterfølgende brande ikke var en følge af generel varmepåvirkning og genopblussen, men at de i stedet enten var påsat eller at nogen på forskellig måde havde forsøgt at forøge brandens omfang. Bekymringen blev bragt til taskforcens kendskab i forskellige sammenhænge. Der har især været en teori om, at tre navngivne personer med kendskab til færgen skulle have tilført mere brandbart materiale til branden ved at sabotere et hydraulikolierør ombord på skibet. Ved vores kommissorium 2 fik vi mandat til at få udført en ekstern brandteknisk undersøgelse med det formål at konstatere, om der på nuværende tidspunkt ville kunne foretages ”… nye relevante undersøgelsesskridt, som ikke har været foretaget før, eller som ikke hidtil har været teknologisk mulige.”

Vi har ikke selv haft brandteknisk ekspertise, og vi fik derfor udført forundersøgelsen af eksterne eksperter. Eksperterne konkluderede, at det foreliggende datagrundlag på væsentlige punkter var for svagt til, at nye undersøgelsesskridt ville kunne føre til afgørende nye konklusioner. Der ville med andre ord ikke kunne opnås pålidelige svar ved nye tekniske undersøgelser.

I stedet for at foretage nye brandtekniske eksperimenter og undersøgelser har vi undersøgt teorien om sabotage af hydraulikolierøret med almindelige politimæssige metoder. Ved disse har vi i stedet for at fokusere på hydraulikolierøret i sig selv fokuseret på, hvordan teorien angiver, at sabotagen skulle være foregået. Dette har vi sammenlignet med et rekonstrueret hændelsesforløb.

Det er vores vurdering, at sabotagen ikke ville kunne gennemføres på den måde, som teorierne beskriver.

Det skyldes flere forhold, herunder indholdet af de olierester, der blev fundet efter branden, disses placering, samt omstændelighederne og opdagelsesrisikoen ved den gerningsmetode, teorierne beskriver. I tillæg hertil har vi lagt vægt på den dokumentation vi har om, hvor de tre navngivne personer befandt sig på brandnatten, og hvad de foretog sig.

Vi konkluderer på den baggrund, at der ikke er noget i de fakta, vi har kunnet finde, der understøtter, at de tre navngivne personer skulle have handlet, som teorierne påstår, og at der derfor ikke er grundlag for yderligere politimæssige undersøgelser af dette forhold.

3.2. Søfartsstyrelsen som tilsynsmyndighed

Den 5. september 2022 konkluderede lektor Ole Terkelsen, Aarhus Universitet, og professor Vibe Ulfbeck, Københavns Universitet, i en rapport bestilt af erhvervsminister Simon Kollerup, at Søfartsstyrelsen havde haft en pligt til at udtage Scandinavian Star til en havnekontrol inden første afsejling med passagerer. På den baggrund blev vi i vores udvidede kommissorium 2 bedt om at foretage forskellige undersøgelser, der skulle munde ud i en vurdering af, om det kunne antages, at gennemførelsen af en havnestatskontrol af Scandinavian Star inden første afsejling med passagerer ville have påvirket hændelsesforløbet.

Det centrale i vores undersøgelser af dette tema har været interviews med tidligere kaptajner og førstestyrmænd på færger, der, ligesom Scandinavian Star, sejlede i rutefart på dansk havn under fremmed flag, med tidligere skibsinspektører fra Søfartsstyrelsen samt med enkelte ledelsespersoner fra færgerederierne. Vi har indsamlet 32 interviews om dette fra 30 interviewpersoner. Disse har vi kombineret med en stor mængde skriftligt datamateriale.

En havnestatskontrol udføres normalt som en standardkontrol, hvor der foretages en forholdsvis overfladisk inspektion af skibets synlige tilstand samt en kontrol af skibets certifikater. Hvis der ved denne standardkontrol findes såkaldte ’clear grounds’, der indikerer, at ikke alt måske er, som det skal være, foretages der en udvidet kontrol.

På baggrund af vores undersøgelser har vi konkluderet, at en inspektør fra Søfartsstyrelsen, der gik ombord på Scandinavian Star inden dennes første afsejling med passagerer fra Frederikshavn, med en til sikkerhed grænsende sandsynlighed ville have observeret, at lastelinjecertifikatet vedrørte en anden færge, og at færgen sejlede med reduceret besætning sammenlignet med dens Passenger Safety Certificate.

En inspektør ville heller ikke kunne undgå at observere, at besætningen var ny, at der var heftig aktivitet ombord, og at mange områder fremstod ufærdige.

Vi finder allerede på den baggrund, at det kan slås fast, at et team af inspektører fra Søfartsstyrelsen ville have ment, at de havde ’clear grounds’ til at gå videre med en mere dybdegående inspektion af skibet. Vi anser det som overvejende sandsynligt, at et team af skibsinspektører alene ved en standardundersøgelse af skibet ville have opdaget, at der ikke var blevet afholdt båd- og brandøvelser. Vi afviser det som fuldstændig usandsynligt, at inspektørerne ikke ville have noteret sig de manglende øvelser ved en udvidet kontrol efter etablering af ’clear grounds’. Der er blandt interviewpersonerne enighed om, at skibsinspektørerne fra Søfartsstyrelsen, når de konstaterede, at obligatoriske båd- og brandøvelser, ikke var gennemført, ville havde krævet, at dette skete inden færgens første afsejling med passagerer.

Vi finder det derfor godtgjort, at gennemførelsen af en havnestatskontrol ville have medført, at der var blevet gennemført en brandøvelse. Brandøvelsen ville have rustet besætningen til bedre at kunne håndtere følgerne af ildspåsættelserne den 7. april 1990.

De fejl og mangler vedrørende skibets certifikater og fysiske tilstand, der mest sandsynligt ville være blevet opdaget ved en udvidet havnestatskontrol efter konstatering af ’clear grounds’, havde kunnet udbedres forholdsvis hurtigt. I bedste fald i løbet af nogle timer, i værste fald i løbet af et par dage. Vi afviser det som usandsynligt, at det ville tage så lang tid at udbedre de fysiske mangler, certifikatmangler og manglende brandøvelse, at skibet ikke kunne afgå fra Oslo den 6. april 1990. Udførelsen af havnestatskontrol inden første afsejling med passagerer fra Frederikshavn ville derfor ikke have forhindret ildspåsættelserne.

Men det ville med stor sandsynlighed have reduceret katastrofens omfang og givet passagererne bedre overlevelseschancer.

3.3. Søfartsstyrelsen som forvaltningsmyndighed

Myndighedsinhabilitet hos Søfartsstyrelsen

Scandinavian Star var flaget på Bahamas. Det var derfor Bahamas, der havde det primære ansvar for at sikre, at færgen opfyldte de stillede sikkerhedsmæssige krav. Danmark og Norge som havnestater kunne dog også kontrollere færgen, men det havde ingen af søfartsmyndighederne gjort. Den 31. januar 1991 afgav et fællesnordisk granskningsudvalg en rapport om branden ombord på Scandinavian Star. I rapporten blev det bl.a. konkluderet, at de danske og norske søfartsmyndigheder havde haft en pligt til at tilrettelægge deres havnestatskontrol på en måde, som sikrede, at det kontrolbehov der var, blev tilgodeset. Det havde de ikke gjort, og det fik både de danske og de norske myndigheder kritik for. Senest fra dette tidspunkt blev Søfartsstyrelsen således selv en del af sagskomplekset om Scandinavian Star og skulle derfor fra dette tidspunkt løbende vurdere, om der var forhold, den var inhabil i forhold til.

Vi har i den forbindelse vurderet, at der senest ved offentliggørelsen af granskningsudvalgets rapport den 31. januar 1991 indtrådte såkaldt myndighedsinhabilitet vedrørende spørgsmål, der direkte angik de forhold, som granskningsudvalget havde udtalt kritik af. Her var styrelsen i en interessekonflikt og kunne som udgangspunkt ikke deltage i sagsbehandling og ministerbetjening; i hvert fald ikke uden at gøre opmærksom på interessekonflikten. Vi ser ikke, at det er erkendt hos Søfartsstyrelsen eller det ministerium, styrelsen har været placeret under i tiden efter offentliggørelsen af granskningsudvalgets rapport. Dette selvom det i årene efter branden blev påpeget ved borgerhenvendelser. Eftersom problemet ikke blev erkendt, blev det heller ikke håndteret.

Vi har gennemgået vores materiale for at identificere de situationer, hvor Søfartsstyrelsen har sagsbehandlet eller ministerbetjent, selvom den kunne være i en interessekonflikt. Vi har kategoriseret situationerne, alt efter hvilken type sagsbehandling der har været tale om.

Vi har identificeret 29 tilfælde, hvor Søfartsstyrelsen har været involveret i besvarelsen af folketingsspørgsmål eller spørgsmål til Folketingets Retsudvalg eller Folketingets Erhvervsudvalg.

Vi har identificeret 39 situationer, hvor Søfartsstyrelsen har været involveret i besvarelse af spørgsmål eller rådgivning om samråd og ministerbetjening.

Vi har identificeret 28 situationer, hvor styrelsen har været involveret i rådgivning eller dialog med politi, rigsadvokaten/statsadvokaten, domstole eller advokater i forbindelse med straffesager.

Vi har identificeret 14 situationer, hvor styrelsen har været involveret i besvarelsen af borgerhenvendelser.

Endelig har vi identificeret 12 situationer, hvor styrelsen har sagsbehandlet i forbindelse med henvendelser fra andre myndigheder, journalister eller advokater.

Det er ikke alle disse situationer, der kun eller primært handler om kritikken af Søfartsstyrelsen, men vi vurderer, at det i alle disse situationer ville have været relevant, at styrelsen havde overvejet, om den havde en interessekonflikt.

De situationer, vi har identificeret, er situationer, hvor der var risiko for myndighedsinhabilitet. Det er ikke sikkert, at der forelå myndighedsinhabilitet. Men det er en overtrædelse af god forvaltningsskik ikke at vurdere risikoen herfor, når man som styrelse er blevet kritiseret for sin praksis.

Vi vurderer, at Søfartsstyrelsens og de relevante ministeriers manglende erkendelse og håndtering af risikoen for myndighedsinhabilitet hos styrelsen ikke bare er beklagelig, men kritisabel, og at den er egnet til at skabe mistillid til Søfartsstyrelsens myndighedsbetjening og sagsbehandling i årtierne efter branden.

Søfartsstyrelsen og sandhedspligten

Embedsværket er underlagt en sandhedsforpligtelse. Forpligtelsens indhold kan være vanskeligt at fastslå helt præcist, da pligten har juridiske, parlamentariske og administrative aspekter, der ikke nødvendigvis er sammenfaldende.

I lyset af, at Søfartsstyrelsen har været i en interessekonflikt (eller en risiko herfor) siden den kritik, granskningsudvalget udtalte i 1991, har vi set på, hvorledes styrelsen har kommunikeret om kritikken.

I materialet fra tiden lige efter granskningsrapportens offentliggørelse kan vi se, at Søfartsstyrelsen medtager kritikken fra granskningsudvalget, men forklarer, at den ikke er enig i den. I årene herefter ændrede dette sig til, at Søfartsstyrelsen helt undlod at omtale rapportens kritik af den danske praksis, og i løbet af vores undersøgelsesperiode forklarede styrelsen i stedet, at den danske havnestatskontrol havde været i overensstemmelse med de dagældende internationale regler og dansk ret.

Det ser ud til, at der cementerede sig en forståelse i Søfartsstyrelsen af, at styrelsen ikke havde pligt til at sørge for, at en passagerfærge, der var under renovering, havde ny besætning og skulle gå i fast rutefart fra dansk havn, blev kontrolleret inden første afgang med passagerer. Det blev styrelsens officielle holdning, og den blev ikke udfordret. Information og dokumentation, der stod i modsætning til denne holdning, blev over tid i det store hele filtreret fra.

Vi har konstateret dette skred i kommunikationen i forhold til behandling af borgerhenvendelser, i kommunikation til styrelsens eget ministerium og i besvarelsen af Folketingsspørgsmål.

Søfartsstyrelsen var, eller risikerede at være, inhabil i forhold vedrørende granskningsudvalgets kritik. Dette gjorde styrelsen ikke opmærksom på. Koblet med det skred i kommunikationen om kritikken, som vi har konstateret, skaber det en beklagelig tvivl om sagligheden i styrelsens sagsbehandling og ministerbetjening.